CONSTITUCIONALIDADE. LIMITE SUPERIOR DAS PENSÕES" O que disse o tribunal"

[santos2206]

[h=2]Tribunal Constitucional, 2ª Secção, Acórdão 155/2018 de 14 Mar. 2018, Processo 333/2017
[/h]Relator: Fernando Vaz Ventura.
N.º de Acórdão: 155/2018

Processo: 333/2017


JusNet 1625/2018

A norma que prevê o limite superior das pensões no regime de proteção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social, não é julgada inconstitucional


NORMAS CONSTITUCIONAIS. LIMITE SUPERIOR DAS PENSÕES. Não é julgada inconstitucional, nem ilegal a norma resultante do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, que prevê o limite superior das pensões no regime de proteção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social. Com efeito, a delimitação do campo subjetivo de aplicação da fórmula proporcional do cálculo do montante das pensões, bem como do limite superior do valor da pensão, apenas por referência aos beneficiários inscritos até 31 de dezembro de 2001 não é, de nenhum modo, uma medida arbitrária, estando conforme os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. LEGALIDADE. O desenvolvimento e a regulamentação deste regime não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação, pelo que não padece de ilegalidade, por ofensa à Lei de Bases da Segurança Social.
Disposições aplicadas
DL n.º 187/2007, de 10 de Maio (regime de protecção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social) art. 101.1
Jurisprudência relacionadaEm sentido equivalente:

TC, Ac. de 22 de Abril de 2009

TC, 1ª Secção, Ac. de 6 de Julho de 2016
Vide também:

TC, Ac. de 11 de Fevereiro de 2004

TC, Ac. de 14 de Outubro de 2003

TC, Ac. de 10 de Abril de 1996

TC, Ac. de 23 de Abril de 1993

TC, Ac. de 17 de Abril de 2008


Texto

Acordam na 2.ª secção do Tribunal Constitucional

[h=3]I. Relatório[/h]1. A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo das alíneas b) e f) do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), do acórdão proferido em 16 de fevereiro de 2017 pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS).

2. O ora recorrente A. demandou, através de ação administrativa especial, o Instituto da Segurança Social, pedindo a declaração de nulidade do ato administrativo que determinou o montante da sua pensão de reforma, por resultar da aplicação de norma inconstitucional - o artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 187/2007, de 10 de maio, quando conjugado com as normas dos artigos 33.º e 34.º do mesmo diploma legal - em virtude da violação dos princípios constitucionais da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, assim como por ilegalidade, por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei nº 4/2007, de 16 de janeiro); a condenação da demandada a pagar-lhe uma pensão de reforma calculada de acordo com as regras constantes do Decreto-Lei nº 35/2002, de 19 de fevereiro, ou, caso assim não se entenda, de acordo com as regras constantes do Decreto-Lei nº 187/2007, sem a aplicação do artigo 101.º, n.º 1; e a condenação da entidade demandada a pagar-lhe indemnização correspondente à diferença entre a pensão de reforma assim calculada e a pensão mensal que tem vindo a ser paga, a apurar mensalmente até à prolação da sentença.
Por acórdão proferido em 9 de novembro de 2012, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou a ação improcedente. Inconformado, o demandante recorreu para o TCAS, que negou provimento ao recurso, afastando a violação dos parâmetros de constitucionalidade e legalidade suscitada pelo recorrente, aderindo à fundamentação constante do Acórdão n.º 188/2009.

3. É desta a decisão que vem interposto o presente recurso, pretendendo o recorrente ver apreciadas:
«a) A inconstitucionalidade material do artigo 101º, nº 1, do Decreto-Lei nº 187/2007, de 10 de Maio, por violação dos seguintes preceitos e princípios: princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, previsto no artigo 2º da Constituição e consagrado no artigo 18º, n 3 da C.R.P.; princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18º, nº 2, da C.R.P., a propósito da proteção dos direitos, liberdades e garantias, e no artigo 266º, nº 2, da C.R.P., enquanto critério orientador da atividade político-legislativa e da atividade administrativa; princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa
b) A ilegalidade do citado artigo 101º, nº 1, do Decreto-Lei nº 187/2007, de 10 de Maio, por violação dos artigos 20º, 66º, nºs 1 e 2, 63º, nº 1, 100º e 101º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro).»

4. Admitido o recurso e remetido o processo, neste Tribunal foi determinado o prosseguimento para alegações.
O recorrente alegou, formulando as seguintes conclusões (na formulação corrigida de erros de escrita, cuja retificação foi requerida a fls. 761 e segs.):
«I. Até hoje, o Tribunal Constitucional ainda não apreciou a ilegalidade do artigo 101.º do Decreto-Lei 187/2007, por violação dos artigos 100.º e 101.º da Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro, ("Lei de Bases da Segurança Social" ou Lei de Bases").
II. No seu Acórdão nº 188/2009, proferido em 22 de Abril de 2009, num processo de fiscalização abstrata sucessiva do artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/2007, a pedido do Provedor de Justiça, o TC não apreciou a referida ilegalidade, uma vez que essa apreciação não lhe foi solicitada.

III. [eliminada, fls. 763]
IV. [o Tribunal de primeira instância deu como provado que em 2011], por aplicação do artigo 101º, nº 1, do Decreto-Lei 187/2007, a Segurança Social fixou o montante da pensão do Recorrente, em € 5.290,33 €.
V. [eliminada, fls. 763]
VI.O artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/07, limitou assim de forma drástica e retroativa a parcela essencial da fórmula de cálculo da pensão do Recorrente: a parcela P1, que se baseia na remuneração média mensal dos melhores 10 dos últimos 15 anos de carreira contributiva.
VII.O cálculo da pensão com base na parcela P I corresponde ao regime de cálculo das pensões que vigorou durante 44 anos dos 47 anos de carreira contributiva do Recorrente, até à entrada em vigor do DL nº 187/2007.
VIII.O limite introduzido pelo artigo 101.º, nº 1, do Decreto-Lei 187/2007 viola o artigo 101 º da Lei de Bases, uma vez que, como resulta dos factos provados, reduz para valor próximo de metade o quantitativo da pensão do Recorrente, que resultaria das remunerações registadas durante os 44 anos de vigência da anterior legislação.
IX. O artigo 101º da Lei de Bases exige que o decreto-lei de desenvolvimento (o DL nº 187/2007) preveja um regime transitório de cálculo de pensões, que pondere, em termos proporcionais, os "períodos de carreira contributiva cumpridos ao abrigo da legislação anterior", de acordo com as "regras de determinação das pensões então vigentes".
X. Esta ponderação veio a ser efetuada pelo artigo 33.º, n.º 1, do Decreto-Lei 187/2007, do qual já resultaria uma diminuição proporcional do montante da pensão de reforma do Recorrente, em conformidade com a Lei de Bases.
XI. De acordo com a aplicação desta ponderação proporcional imposta pelo artigo 101º da Lei de Bases a pensão do Recorrente teria o valor de € 7.158,31: [(7.433,48 x 43) + (4.200,24 x 4)] -7- 47 = € 7.158,3l.
XII. Ao limitar a parcela PI a 12 IAS, o artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/2007, reduz drasticamente a pensão de reforma do Recorrente, em termos que violam o artigo 101º da Lei de Bases, uma vez que, pura e simplesmente, suprime o resultado da ponderação proporcional imposta por esta norma.
XIII. Como resultado da aplicação do artigo 101º, nº 1, DL nº 187/2007, a pensão de reforma do Recorrente é reduzida para cerca de metade do valor que resultaria da ponderação proporcional imposta pelo artigo 101 º da Lei de Bases

XIV. Até ao Decreto-Lei 187/2007, o Recorrente trabalhou durante 44 anos e efetuou contribuições para a Segurança Social, sendo que em face das normas vigentes, durante este período de carreira contributiva, tinha a expectativa de receber uma pensão de reforma de € 7.433,48.
XV. Por aplicação do artigo 101º do Decreto-Lei 187/2007, que vigorou apenas durante os últimos três anos de carreira contributiva do Recorrente, a Segurança Social fixou a pensão do Recorrente num montante que corresponde praticamente a metade: € 5.290,33.
XVI. O resultado da aplicação do artigo 101º, nº 1, do Decreto-Lei 187/2007, para efeitos de cálculo do montante da pensão do Recorrente, viola claramente o disposto no artigo 101 º da Lei de Bases: regras vigentes durante 44 anos de carreira contributiva = pensão de € 7.433,48, artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/2007, vigente nos últimos três anos de carreira contributiva = pensão de € 5.290,33.

XVII. É evidente que o artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/2007 não faz relevar, no cálculo da pensão do Recorrente e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos de carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, violando assim o artigo 101.º da Lei de Bases da Segurança Social [!].
XVIII. De acordo com o disposto no artigo 101 º da Lei de Bases, o valor de pensão resultante das regras em vigor nos últimos três anos dos 47 anos da carreira contributiva do Recorrente deveria ter um peso de apenas 3/47 avos, no cálculo da pensão do Recorrente.
XIX. Por força do artigo 101º, nº 1, do DL n.º 187/2007, no cálculo da pensão do Recorrente, só relevaram as regras em vigor nos últimos três anos dos 47 anos de carreira contributiva, o que constitui uma evidente violação do artigo 101 º da Lei de Bases
XX. Deve assim o Tribunal Constitucional julgar a norma do artigo 101º, nº 1 do DL nº 187/2007, ilegal por violação dos artigos 100º e 101 º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro)
XXI. Com a entrada em vigor do artigo 101.º do Decreto-Lei 187/2007, que introduziu um limite para as pensões de reforma, com efeitos imediatos e retroativos, o Recorrente assistiu a uma brutal redução da pensão de reforma, que legitimamente contava receber, tendo vindo a receber uma pensão que corresponde a cerca de [71]% [!] da pensão de reforma que contava receber.
XXII. Por força da aplicação retroativa do artigo 101.º, nº 1, do Decreto-Lei 187/2007, o Recorrente assistiu a uma perda que corresponde a 40,5% do valor da pensão que lhe veio a ser atribuída.
XXIII. O Recorrente confiou na Administração Pública da Segurança Social e acalentou, durante cerca de quatro décadas a expectativa legítima de vir a receber uma pensão de reforma, com um determinado valor.
XXIV. Mas, meses antes da sua reforma, viu-se, subitamente confrontado com uma quebra abrupta de rendimentos, que rompeu as condições de vida que preparara para a sua velhice: a pensão de reforma que resulta do artigo 101.º do Decreto-Lei 187/2007, é substancialmente inferior ao valor que o Recorrente esperava receber.

XXV. Trata-se de uma alteração verdadeiramente surpreendente e inusitada, uma vez que: não foi antecedida, nem acompanhada de qualquer diminuição, redução ou limitação das elevadas contribuições para a segurança social que o Recorrente e as respetivas entidades patronais efetuaram ao longo de décadas; contraria a antiguidade [47 anos (!)] do reconhecimento pelas autoridades públicas do direito subjetivo do Recorrente a receber uma pensão de reforma, com um valor muito mais elevado.
XXVI. Antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 187/2007, nada permitiria supor ou antever a enorme redução da pensão de reforma do Recorrente, que veio a ocorrer com a aprovação do artigo 101º do Decreto-Lei 187/2007, e o limite do montante das pensões aí previsto.
XXVII. Pelo contrário, em 2002, 5 anos antes do Decreto-Lei 187/2007, através do Decreto-Lei 35/2002, o órgão superior da Administração veio garantir a manutenção em vigor do modelo de cálculo das pensões dos beneficiários, que se encontravam na situação do Recorrente, até 31 de Dezembro de 2016.

XXVIII. Reforçando assim a convicção do Recorrente, transformando-a mesmo numa certeza, através da definição concreta de um prazo de vigência, de que a determinação do montante da respetiva pensão não seria alterada, no final da respetiva carreira contributiva.
XXIX. Em 2007, o Recorrente depositava uma sólida confiança na administração pública da Segurança Social, solidez esta conferida por mais de quatro décadas em que esta reconheceu ao Recorrente o direito a receber uma pensão de reforma muito superior à que este veio a receber.
XXX. Com base na confiança que criou, ao longo de quatro décadas, de que receberia uma pensão com um valor muito mais elevado do que o valor da pensão que veio a receber, o Recorrente realizou e/ou omitiu uma série de comportamentos relevantes, assumindo encargos nomeadamente com financiamentos que terá de continuar a reembolsar, durante a respetiva reforma.
XXXI. Não restam dúvidas de que a formação e manutenção da situação de confiança do Recorrente é diretamente imputável ao Estado e, em particular, aos Instituto da Segurança Social.
XXXII. Ao longo de 44 anos, e em decorrência daquela relação sinalagmática, a Administração nunca estabeleceu qualquer limite aos valores das pensões, pelo que não poderia o Recorrente imaginar que esse limite seria estabelecido em 2007, com efeitos retroativos para um beneficiário que já completara 44 anos de carreira contributiva.
XXXIII. Ao reduzir radicalmente a pensão que o Recorrente legitimamente esperava receber, o artigo 101.º do Decreto-Lei 187/2007 viola o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.
XXXIV. O artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/07, alegadamente, visaria satisfazer três objetivos: sustentabilidade da segurança social; moralização da gestão de carreiras; e solidariedade interprofissional.
XXXV. Sucede que o artigo 101.º é claramente desnecessário, desadequado e desproporcionado à prossecução de qualquer um dos referidos objetivos
XXXVI.O limite às pensões mais elevadas, introduzido pelo artigo 101º, do Decreto-Lei 187/2007, é totalmente desnecessário para assegurar a sustentabilidade da segurança social, uma vez que atinge um número muito restrito de beneficiários, produzindo um efeito económico praticamente nulo.

XXXVII. A desnecessidade desta medida restritiva é ainda reforçada, se considerarmos que este impacto financeiro mínimo nas finanças da segurança social poderia ser igualmente assegurado, com um regime transitório - como o que já constava do Decreto-Lei 35/2002 -, que salvaguardasse as expectativas e direitos adquiridos dos beneficiários que, em 2007, se encontravam muito perto do final da respetiva carreira contributiva.
XXXVIII. O artigo 101.º, n.º 1, é ainda claramente excessivo e oneroso (desproporcionado), à luz do alegado objetivo de sustentabilidade da segurança social.
XXXIX. Na verdade, o Recorrente assistiu a uma redução radical da respetiva pensão, para um valor que corresponde a [cerca de] metade da pensão que contava receber.
XL.O artigo 101.º, n.º 1, do DL nº 187/07 é também desadequado face ao alegado objetivo de obstar a uma hipotética manipulação da carreira contributiva do Recorrente.
XLI. Quando a referida norma entrou em vigor, o Recorrente já se encontrava no primeiro dos três últimos anos da respetiva carreira contributiva, e não se vê como pode aquela norma incentivar ou desincentivar a gestão de uma carreira contributiva de quem já não tem qualquer carreira para gerir.
XLII. Acresce ao exposto que o regime jurídico em causa respeita apenas a parte dos trabalhadores do sector privado, acentuando a desigualdade entre estes e os trabalhadores da função pública.
XLIII. Na verdade, a Lei n.º 60/2005, de 29 de Dezembro, que estabeleceu os mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social - e que, entretanto, foi objeto de várias alterações e revogações parciais - previu e ainda mantém em vigor, uma norma que salvaguarda os direitos adquiridos pelos subscritores da Caixa Geral de Aposentações (artigo 7.º).
XLIV. O artigo 101º, nº 1, é ainda desnecessário, excessivo e desproporcionado, em relação ao alegado objetivo de assegurar a solidariedade interprofissional, no sistema de Segurança Social.
XLV. Desde logo, porque, como vimos, à luz do orçamento da Segurança Social, as verbas abrangidas são insignificantes (0,025% do número total de beneficiários).
XLVI. Existindo outras formas de assegurar a solidariedade interprofissional, mais eficazes e menos restritivas das expectativas legítimas e direitos adquiridos dos beneficiários.
XLVII. Ao determinar a redução em cerca de metade do valor da pensão que o Recorrente esperava receber (de € 7.433,48 para 5 290,33 €), o artigo 101.º do Decreto-Lei 187/2007 é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade (consagrado nos artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e no artigo 5.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo).
XLVIII. A limitação introduzida no artigo 101º, nº 1, destina-se a um conjunto de beneficiários bem delimitados, em função do valor das respetivas pensões e da data da respetiva inscrição na segurança social.
XLIX. Em termos práticos, os destinatários desta norma são os beneficiários que, como o Recorrente, à data da respetiva entrada em vigor, teriam idades compreendidas entre os 56 e os 64 anos e cuja parcela PI da forma de cálculo das respetivas pensões seja superior a 12 IAS
L. Por força do artigo 101º, nº 1, enquanto o Recorrente assiste a uma redução substancial da respetiva pensão, num valor que corresponde a cerca de [40,5%] da pensão que veio a receber, os restantes beneficiários não assistem a qualquer redução, ainda que limitada apenas a 1 ou 2, das respetivas pensões.
LI. Ainda que se viesse a considerar que o facto de o Recorrente receber uma pensão superior o colocaria numa situação distinta dos restantes beneficiários e poderia justificar uma tão grande discriminação - assunção que, podendo ser útil para efeitos de fácil demagogia política, é inaceitável à luz da Justiça e do Direito -, nunca se deveria ter ignorado que o facto de o Recorrente se encontrar a [poucos anos] da idade de reforma, o impede de repensar as suas decisões e opções passadas, que condicionarão a sua vida e da sua família, após a entrada na reforma.
LII. O artigo 101.º discrimina o Recorrente, tratando-o de forma altamente prejudicial, quando comparado com os restantes beneficiários da Segurança Social, violando assim o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.
Em face do exposto, requer-se que o Tribunal Constitucional julgue, com todas as consequências legais, a norma do artigo 101º, nº 1, do DL nº 187/2007, de 10 de Maio:
- Ilegal por violação dos artigos 100º e 101 º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro);
- Inconstitucional, por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa; - Inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade consagrado nos artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
- Inconstitucional por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.»

5. O Instituto da Segurança Social/Centro Nacional de Pensões veio apresentar contra-alegações, deixando as seguintes conclusões:
«A - O Tribunal Constitucional, já se pronunciou em casos idênticos ao do recorrente decidindo pela improcedência da alegação respeitante à improcedência da alegação respeitante à inconstitucionalidade e ilegalidade da norma do art.º 101.º do DL 187/2007, (v.g. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 188/2009 e 423/2016).

B - Não obstante o douto acórdão do Tribunal Constitucional n.º 188/2009 ter sido provocado por ter sido suscitada a questão pelo Provedor da Justiça, no âmbito de fiscalização abstrata sucessiva, a sua aplicação terá necessária e forçosamente de ter aplicação generalizada para todos os casos contemplados pela aplicação do art. 101.º do Decreto Lei 187/2007 de 10 de Maio, quando conjugado com as dos artigos 33.º e 34.º do mesmo diploma.
C - O Tribunal constitucional decidiu não declarar a inconstitucionalidade nem a ilegalidade das normas resultantes do artigo 101.º do Decreto Lei 187/2007 de 10 de Maio, quando conjugadas com as dos artigos 33º e 34º do mesmo diploma, por violação dos princípios da protecção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, e, bem assim, da declaração de ilegalidade das mesmas normas, por violação do princípio da contributividade concretizado no artigo 54.º da Lei de Bases da Segurança social.

D - Deverá em face do exposto o Tribunal Constitucional manter mesma matriz já seguida anteriormente em casos idênticos, considerando ilegal e constitucional a norma do artigo 101º., n.º 1 do DL 187/2[00]7,de 10 de maio.»

Cumpre apreciar e decidir.

 

[santos2206]

[h=3]II. Fundamentação
[/h]6. O presente recurso visa a apreciação da inconstitucionalidade e da ilegalidade da norma contida no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, onde se dispõe que, nas pensões calculadas segundo a formula de cálculo da parcela P1, constante do artigo 34.º do referido diploma, esta fica limitada a 12 vezes o IAS.

Na ótica do recorrente, a introdução pelo legislador de esse limite ou teto na referida parcela operou uma redução radical da respetiva pensão e padece de inconstitucionalidade, por infringir princípios constitucionais estruturantes - os princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade -, assim como de ilegalidade, por violar igualmente o parâmetro de legal contido no artigo 101.º da Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro.
O artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, tem a seguinte redação:
«Artigo 101.º
Limite superior das pensões
1 - Nas pensões calculadas nos termos do artigo 34.º, P1 fica limitada a 12 vezes o IAS, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2 - Sempre que P2 seja superior a P1, não é aplicado qualquer limite a esta parcela.
3 - A limitação referida no nº 1 também não é aplicável se o valor de P1 e de P2 for superior a 12 vezes o valor do IAS e o P1 for superior a P2, situação em que a pensão é calculada nos termos do artigo 32º.»
O referido artigo 34.º, por sua vez, estabelece o seguinte:
«Artigo 34.º
Regras de cálculo para determinação de P1
1 - P1 é igual ao produto da taxa global de formação da pensão pelo valor da remuneração de referência, determinada nos termos dos n.ºs 3 e seguintes do artigo 28.º.
2 - A taxa anual de formação da pensão é de 2% por cada ano civil com registo de remunerações.
3 - A taxa global de formação da pensão é o produto da taxa anual pelo número de anos civis com registo de remunerações, tendo por limites mínimo e máximo, respetivamente, 30% e 80%.»

7. Como decorre expressamente da decisão recorrida, não é a primeira vez que o Tribunal é chamado a pronunciar-se sobre a conformidade constitucional e legal da norma contida no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 187/2007. Fê-lo no Acórdão n.º 188/2009, proferido em sede de fiscalização abstrata sucessiva, perspetivando, como é próprio dessa tipologia de controlo, todo o leque de sujeitos e de situações regidas pela norma sindicada, analisando detidamente os mesmos parâmetros de constitucionalidade invocados no presente recurso, e também a respetiva ilegalidade, pese embora tomando como parâmetro o princípio da contributividade, concretizado no artigo 54º da Lei de Bases da Segurança Social.
Porém, e ao contrário do que parece afirmar o recorrente (cfr. 1.ª conclusão), essa não foi a única vez em que o Tribunal se pronunciou sobre a conformidade constitucional e legal da norma posta a controlo no presente recurso: voltou a apreciar a mesma questão normativa em sede de fiscalização concreta, através do Acórdão n.º 423/2016, prolatado em momento anterior à decisão recorrida, analisando os mesmos parâmetros invocados no presente recurso. Aliás, como se evidencia daquele aresto, as alegações aqui apresentadas são idênticas às apresentadas naquele processo, divergindo apenas nas menções a elementos particulares de cada caso, a saber, montante das pensões e o detalhe de cada uma das carreiras contributivas.
Em ambos os Acórdãos foi proferido julgamento negativo de inconstitucionalidade e de ilegalidade e, adiante-se, os respetivos fundamentos mantêm-se válidos e transponíveis para o caso vertente.

8. Para melhor apreender a evolução legislativa que conduziu à norma sindicada, assim como a sua ratio legis, importa convocar o que, sobre essa matéria, é referido no Acórdão n.º 188/2009:
«2. O Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de Maio, em desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 4/2007, de 16 de Janeiro, que aprovou as Bases Gerais do Sistema da Segurança Social, veio consignar um regime diferenciado de cálculo das pensões de reforma, no âmbito do regime geral da segurança social, estipulando, como regra geral, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002, o apuramento do montante da pensão mensal com base nas remunerações auferidas durante todo o período contributivo, até ao limite de 40 anos (artigo 32º), e para os beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001, uma fórmula proporcional que implica a combinação de uma parcela calculada com base nos 10 melhores anos dos últimos 15 da carreira contributiva (P1), e outra calculada com base na totalidade da carreira contributiva (P2), com um ajustamento em relação ao cômputo de anos civis a considerar, em cada uma dessas parcelas, consoante os beneficiários iniciem a pensão até 31 de Dezembro de 2016 ou a partir desta data (artigo 33º).
No âmbito desta fórmula proporcional, o artigo 34º concretiza as regras de cálculo da designada P1, isto é, da parcela da pensão que é apurada com base nos 10 melhores anos dos últimos 15 da carreira contributiva. No entanto, a disposição transitória do artigo 101º introduz um limite superior às pensões calculadas nesses termos, fazendo-o corresponder a 12 vezes o Indexante dos Apoios Sociais (IAS), com as exceções que aí são consideradas.
É esta disposição transitória, interpretada conjugadamente com as normas dos artigos 33º e 34º, que vem arguida de inconstitucionalidade, por violação dos princípios da protecção da confiança, da proporcionalidade e da igualdade, e de ilegalidade, por violação do princípio da contributividade, e que cabe agora analisar.
[...]
O Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro, refletindo as profundas mudanças que então já se faziam sentir nos aspetos sociais, demográficos e económicos, com múltiplas e pesadas interferências nos sistemas de segurança social, procedeu a uma ampla reformulação do método de cálculo das pensões, que, em grande medida, não obstante os significativos aperfeiçoamentos e modificações introduzidos pela Lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 24/84, de 28 de Agosto, ainda assentava em princípios consagrados na Lei n.º 2115, de 18 de Junho de 1962, e nos diplomas regulamentares (n.ºs 1 e 2 do preâmbulo). E, nesse sentido, preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração «um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprim[isse] de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33º, n.º 1).
Entretanto, o Decreto-Lei n.º 327/93, da mesma data, veio regular o enquadramento dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas no regime geral da segurança social, estabelecendo como base de incidência das contribuições o valor das remunerações efetivamente auferidas, com o limite mínimo igual ao valor da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei à generalidade dos trabalhadores e o limite máximo igual a 12 vezes o valor da mesma remuneração mínima (artigo 9º, n.º 1, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 571/99, de 24 de Dezembro). O diploma consignou, no entanto, uma base de incidência optativa, permitindo que os membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas abrangidas pelo diploma efetuassem o pagamento de contribuições com base no valor real das remunerações quando estas excedessem o limite máximo da base de incidência fixado naquele artigo 9° (artigo 11º, na redação do Decreto-Lei n.º 104/94, de 20 de Abril).
O regime de determinação dos montantes das pensões, dentro do quadro definido pelo Decreto-Lei n.º 329/93, foi, no entanto, posto em crise pela Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, que aprovou as Bases Gerais do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social, revogando a anterior Lei n.º 24/84, de 28 de Agosto, e que passou a ditar, no que concerne ao respetivo quadro legal, o princípio segundo o qual «[o] cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3).
Foi entretanto formalizado, em 20 de Novembro de 2001, no âmbito do Conselho Económico e Social, um Acordo para a Modernização da Protecção Social, em que o Governo e os parceiros sociais se comprometeram a adotar medidas a partir de 1 de Janeiro de 2003 destinadas a assegurar o equilíbrio financeiro do sistema de segurança social, e em que se inclui a reformulação do cálculo das pensões do subsistema previdencial em termos de o montante da pensão passar a ser aquele que resultar da consideração da média das remunerações revalorizadas da totalidade da carreira contributiva (cfr. III, n.º 5.)
As partes justificam a adoção dessa medida do seguinte modo:
Há duas razões pelas quais a nova Lei de Bases sustentou a necessidade de contar com toda a carreira contributiva para a fórmula de cálculo de pensões do regime previdencial. Uma é de justiça. Só assim não se prejudicam aqueles que ao longo da vida cumpriram escrupulosamente os seus deveres perante a coletividade face àqueles que manipulam o sistema maximizando as contribuições nos últimos 15 anos da sua vida profissional. Só assim não se prejudicam aqueles, cujo último terço da sua vida ativa não foi remunerado ao mesmo nível que atingiram anteriormente. A outra é financeira. É uma medida que a prazo promove a sustentabilidade do regime porque tem como resultado encorajar mais pessoas a descontarem mais para a segurança social durante mais tempo.
Na sequência, e no desenvolvimento da Lei n.º 17/2000, as novas regras de cálculo para as pensões de invalidez e velhice foram definidas pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de Fevereiro, que, como resulta da respetiva nota preambular, pretendeu sobretudo regulamentar a referida disposição do artigo 57.º, n.º 3, da Lei de Bases, introduzindo, como aí se refere, «uma mudança de vulto perante o sistema até aqui vigente, resultante do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro».
Esse propósito foi especialmente concretizado através do disposto no artigo 4º, n.º 1, desse diploma legal, que sob a epígrafe «Remuneração de referência», estabelece o seguinte:
A remuneração de referência, para os efeitos do cálculo da pensão estatutária, é definida pela fórmula TR/(n×14), em que TR representa o total das remunerações anuais revalorizadas de toda a carreira contributiva e n o número de anos civis com registo de remunerações, até ao limite de 40.
Por outro lado, a medida surge explicada na exposição de motivos nos seguintes termos:
Esta alteração legislativa assenta num pressuposto de justiça social e reflete uma dupla preocupação: por um lado, pretende-se que a pensão reproduza com maior fidelidade as remunerações percebidas ao longo de uma vida profissional e intenta-se, por outro, também numa ótica de equilíbrio financeiro do sistema, a eliminação das situações de manipulação estratégica do valor das pensões, ainda permitida pelas regras de cálculo [...] vigentes e que favorecem sobretudo aqueles que, podendo aceder ao conhecimento das regras de funcionamento do sistema, as utilizam para revelar, fidedignamente, apenas os valores das remunerações nos últimos 15 anos da sua carreira.
Estas novas regras pretendem, pois, representar "uma alteração estruturante do sistema de solidariedade e segurança social, porquanto visam contribuir não apenas para o reforço, a médio e longo prazo, da sua sustentabilidade financeira, já que são elas mesmas, um incentivo à contributividade, como também para um exercício mais responsável, por todos, dos respetivos direitos e deveres de cidadania.
Não obstante, o Decreto-Lei 35/2002, que produzia efeitos desde 1 de Janeiro de 2002 (artigo 23º), «tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formação, nos termos, aliás, previstos nos artigos 59.º e 104.º da Lei n.º 17/2000», como se explica no respetivo exórdio, veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o montante de pensão que lhes seja mais favorável.
E, desse modo, em relação aos beneficiários que se tivessem inscrito até 31 de Dezembro de 2001 e que tivessem completado o prazo de garantia (5 anos para pensões de invalidez e 15 anos para pensões de velhice) ou cuja pensão tenha início entre 1 de Janeiro de 2002 e 31 de Dezembro de 2016 - e, portanto, em relação a beneficiários que já integravam o sistema à data em que foi introduzida a alteração da fórmula de cálculo das pensões - foi atribuído o montante da pensão mais elevado que resultasse ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, ou da aplicação das regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 35/2002, ou da aplicação proporcional das regras de cálculo de um e outro desses diplomas (artigos 12º e 13º).
No entanto, ulteriormente, foi celebrado um novo acordo entre o Estado e os parceiros sociais, no seio do Conselho Económico e Social, que teve essencialmente em vista complementar a reforma de 2001/2002, e que assentou, para além do mais, nas duas seguintes linhas de atuação: (i) aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões; (ii) introdução de um limite superior exclusivamente para o cálculo das pensões baseado nos últimos anos da carreira contributiva, por forma a limitar os efeitos para o sistema de segurança social da concentração dos descontos na parte final da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, de 10 de Outubro de 2006).
No que respeita ao primeiro dos objetivos enunciados, o Governo e os parceiros sociais sustentam que importa «potenciar os efeitos da nova fórmula de cálculo das pensões, mais justa porque ao considerar toda a carreira contributiva permite reduzir os indesejáveis fenómenos de gestão das carreiras contributivas no período final da vida profissional». Não ignoram, todavia, que «a transição para a nova fórmula de cálculo pode comportar variações no rendimento dos novos pensionistas que terão maior dificuldade em compensar os seus efeitos nos últimos anos da vida ativa», razão pela qual preconizam uma aplicação gradual dessa nova fórmula (pág. 6).
Por sua vez, no que se refere à introdução de um princípio de limitação às pensões mais altas, as partes consignaram o seguinte (págs. 9-10):
Num quadro de desejável reforço da sustentabilidade da segurança social, e em ordem a complementar a dimensão de solidariedade profissional da fórmula de cálculo das pensões, mas tendo também em conta a contributividade do sistema, considera-se adequado proceder a uma limitação superior e a um congelamento nominal de todas as pensões com valores muito elevados, mas sempre em patamares socialmente aceitáveis.
Desde logo, o Governo e os parceiros sociais afirmam, contudo, que a justiça contributiva impõe que as pensões formadas com base em descontos correspondentes à média de toda a carreira contributiva não deverão conhecer limite contributivo, uma vez que resultam diretamente da consideração de todos os descontos dos trabalhadores. Deste modo, os descontos dos trabalhadores por salários superiores ao limite estabelecido serão relevantes e integralmente considerados no âmbito da nova fórmula de cálculo das pensões, mesmo durante o período de transição estabelecido, pelo que se reafirma o carácter transitório desta medida.
Nessa ordem de considerações, as partes acordaram, no que se refere àqueles dois mencionados aspetos, na implementação de medidas legislativas que se encontram assim descritas:
(a) a pensão dos inscritos na Segurança Social até 2001, inclusive, e que se reformem até 31 de Dezembro de 2016, será calculada a partir de uma fórmula transitória onde sejam proporcionalmente tidos em linha de conta o peso da carreira decorrida até 2007 e o peso da carreira subsequente, de acordo com a seguinte fórmula P=(P1×C1+P2×C2);
(b) para todos os outros contribuintes inscritos até 2001, que se reformarem depois de 2016, a nova pensão resultará do cálculo através do mecanismo de média ponderada da nova e da antiga fórmula de cálculo, nos termos previstos no Decreto-Lei nº 35/2002, com referência aos períodos contributivos decorridos até 31 de Dezembro de 2001 e aos períodos posteriores a essa data;
(c) continuar-se-á a prever que a pensão dos novos inscritos na Segurança Social a partir de 2002 seja totalmente calculada com base em toda a sua carreira contributiva;
(d) será introduzido um limite superior no cálculo das novas pensões a vigorar a partir de 2007, que será aplicado exclusivamente à parcela do cálculo da pensão que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos de carreira contributiva, desincentivando desta forma a gestão das carreiras para maximizar benefícios na reforma;
(e) em ordem a preservar o princípio da contributividade, sempre que se verifique, no cálculo da pensão com base na nova fórmula de cálculo (P2), que considera toda a carreira contributiva, um valor superior ao que resulta da aplicação da antiga fórmula de cálculo (P1), não será aplicado qualquer limite superior a esta parcela;
(f) haverá congelamento nominal de todas as pensões já atribuídas de valor superior ao limite fixado, a reavaliar quinquenalmente, tal como das restantes regras de atualização das pensões;
(g) como limite superior a que se referem as alíneas anteriores é fixado o valor de 12 IAS, equivalente a 12 SMN.
São estes novos critérios, consensualizados entre o Governo e os parceiros sociais, que surgem refletidos no Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de Maio, através dos preceitos que foram há pouco transcritos.
O artigo 33º concretiza o princípio da aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo de pensões, para todos os contribuintes inscritos até 31 de Dezembro de 2001 (a que se aplicava o regime transitório previsto no Decreto-Lei n.º 35/2002), mediante a aplicação de uma fórmula proporcional de cálculo em que se toma em linha de consideração, na fixação do montante global da pensão, uma parcela calculada de acordo com as regras de cálculo previstas no Decreto-Lei n.º 329/93, em que relevam os melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva (P1), e uma outra parcela cujo valor é estabelecido com base em toda a carreira contributiva, em conformidade com o que já dispunha, em geral, o Decreto-Lei n.º 35/2002 (P2); prevendo, por outro lado, para os contribuintes inscritos até àquela data, mas que se reformem só a partir de 2016, uma fórmula ponderada de cálculo em que se toma como ponto de referência o número de anos civis da carreira contributiva anteriores (C3) e posteriores a 1 de Janeiro de 2002 (C4), data a partir da qual passou a vigorar o novo regime de cálculo de pensões definido naquele diploma.
Por outro lado, a fórmula proporcional de cálculo, conforme o previsto no artigo 33º, é aplicável imperativamente a todos os que por ela se encontrem abrangidos (contribuintes inscritos até 31 de Dezembro de 2001), ficando excluída a garantia de aplicação do montante de pensão mais favorável, que havia sido estabelecida, transitoriamente, pelo artigo 13º do Decreto-Lei n.º 35/2002.
Por sua vez, o princípio da limitação das pensões de montante elevado foi consagrado através da disposição transitória do artigo 101º, que impõe que a parcela da pensão que deva ser calculada pelas regras do Decreto-Lei n.º 329/93, para os efeitos de integrar a fórmula proporcional do cálculo da pensão, fique limitada a 12 vezes o IAS (n.º 1). Limite que só não é aplicável nas situações previstas nos n.ºs 2 e 3 desse artigo, isto é, quando o valor de P2 (entendido como o valor apurado segundo as regras do Decreto-Lei n.º 187/2007) for superior ao valor de P1 (entendido como o valor apurado segundo as regras do Decreto-Lei n.º 329/93), caso em que a pensão é calculada pela fórmula proporcional sem qualquer limite, ou quando esses valores (P1 e P2) sejam superiores a 12 vezes o IAS, e P1 for superior a P2, caso em que a pensão é calculada de acordo com as novas regras constantes do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 187/2007.
Por via deste novo regime legal, a aceleração do período de passagem à nova fórmula de cálculo das pensões, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de Fevereiro, é assegurada através da eliminação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo (agora substituída pela aplicação de uma fórmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de cálculo), mas também pelo aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da pensão, mediante a ponderação, na taxa de formação da pensão, de anteriores períodos contributivos (o completado até 31 de Dezembro de 2006, para os que se reformem até de 31 de Dezembro de 2016, e o completado até 31 de Dezembro de 2001, para os que iniciem a pensão a partir daquela data).
Por outro lado, a limitação das pensões de montante elevado, tal como o previsto no artigo 101º, tem em vista uma maior moralização do sistema, «garantindo o respeito integral pelo princípio da contributividade, designadamente através das salvaguardas que contempla». Assim se compreende que não haja lugar à aplicação do limite superior da pensão quando o montante a considerar resulte, em boa medida, da aplicação das regras de cálculo fixadas através do Decreto-Lei n.º 35/2002, tendo, por conseguinte, por base toda a carreira contributiva.
Importa, por fim, sublinhar que o Decreto-Lei n.º 187/2007 foi publicado como diploma legal de desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro, que aprovou as bases gerais do sistema de segurança social, substituindo a anterior lei de bases constante da Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro.
A Lei nº 4/2007, na parte que agora mais interessa considerar, manteve os traços essenciais do anterior regime jurídico, mormente no tocante ao princípio da contributividade, ao quadro legal das pensões e à tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação.
Assim é que o artigo 54.º, referindo-se ao princípio da contributividade, reproduz a formulação verbal já constante do artigo 30º da Lei n.º 32/2002: «[o] sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações».

Mantém-se também, em idênticos termos, no artigo 63.º, n.º 4, o critério segundo o qual «[o] cálculo das pensões de velhice e de invalidez tem por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva», que já provinha do artigo 40º, n.º 3, daquela Lei.

A nova Lei reafirma ainda o princípio da conservação dos direitos adquiridos e em formação (artigo 20º), que concretiza - em plena correspondência com o que já resultava do artigo 121º, n.º 1, da Lei n.º 32/2002 - na disposição transitória do artigo 100º, com o seguinte enunciado: «[o] desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação».

Contempla, no entanto, uma norma específica referente ao regime transitório de cálculo de pensões (artigo 101º), pela qual se determina, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, que «deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário».

É na linha deste critério legal que poderão entender-se as disposições dos artigos 33º, 34º e 101º do Decreto-Lei n.º 187/2007 (...).»


9. Posto isto, vejamos os vários parâmetros constitucionais invocados, a começar pelo princípio da proteção da confiança (conclusões XXI a XXXIII).

O recorrente sustenta que a norma impugnada comportou «efeitos imediatos e retroativos», integrando uma redução radical e inesperada da pensão que legitimamente esperava receber. Mais refere que o legislador garantiu em 2002, através do Decreto-Lei nº 35/2002, a "manutenção em vigor do modelo de cálculo das pensões dos beneficiários", fundando no sujeito uma situação de confiança quanto ao valor da pensão que viria a receber, com base na qual assumiu encargos e tomou outras decisões relevantes.
[...]

 

[santos2206]

[...]

Todavia, e como se refere nos Acórdãos n.ºs 188/2009 e 423/2016, estando em causa um direito em formação - e não a restrição do direito a uma pensão já formada e em pagamento -, a norma não comporta retroatividade autêntica, antes retroatividade inautêntica ou retrospetividade, a qual, é certo, não dispensa a proteção da confiança legítima, ínsita no artigo 2.º da Constituição. Mas, como se sublinha Acórdão nº 188/2009, o legislador democrático dispõe, neste domínio de concretização do direito à segurança social, de ampla margem de conformação, designadamente perante as necessidade decorrentes da sustentabilidade financeira do sistema, de modo que, em geral, «os contribuintes para os sistemas de segurança social não possuem qualquer expectativa legítima na pura e simples manutenção do status quo vigente em matéria de pensões», mormente no que se refere à formula de cálculo de pensões a atribuir.

Ora, como se viu, a medida reclama-se justamente do objetivo de assegurar a sustentabilidade do sistema de pensões, contrariando situações de irracionalidade ou mesmo de planeamento contributivo inequitativo, valorizando toda a carreira contributiva e não apenas um intervalo de tempo limitado.
Na síntese do Acórdão nº 188/2009:
«Analisando toda a evolução legislativa na perspetiva da proteção da confiança, à luz dos parâmetros já há pouco enunciados, há diversas ordens de considerações que deverão ser tidas em linha de conta:

(a) a fórmula do artigo 33.º, n.º 1, e o limite imposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 inserem-se no quadro de uma política geral de sustentação do sistema de segurança social que saiu reforçada, em especial, a partir da Lei de Bases da Segurança Social de 2000 (Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto) e que dá cumprimento ao imperativo de sustentabilidade financeira do sistema de segurança social, consagrado no artigo 63.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição;
(b) o legislador pretendeu instituir um regime globalmente mais justo, assente na necessidade de basear o cálculo do montante das pensões nas remunerações valorizadas de toda a carreira contributiva, e não apenas num intervalo de tempo limitado, evitando situações de injustiça relativa entre beneficiários;
(c) o regime de cálculo da pensão com base em toda a carreira contributiva passou a ficar imperativamente consagrado na Lei de Bases de 2002, que fixou também o princípio da contributividade nos termos em que se encontra atualmente formulado (artigos 30º e 40.º, n.º 3, da Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro), mas remonta já à Lei de Bases de 2000, que preconizou uma transição gradual e progressiva para essas novas regras de cálculo (artigo 57, n.º 3, da Lei n.º 17/2000);
(d) quer as medidas legislativas referentes à reformulação do cálculo das pensões (estabelecida pela Lei n.º 32/2002), quer as relativas à aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo e à limitação do montante das pensões (decorrentes da Lei n.º 4/2007) foram acordadas entre o Governo e os parceiros sociais no âmbito do Conselho Económico e Social, tendo obtido, nesse plano, legitimação política e social;
(e) o legislador institui um sistema gradual de transição para o novo regime de cálculo, estabelecendo primeiramente uma garantia de montante de pensão mais favorável (artigo 13º da Decreto-Lei n.º 35/2002) e depois um regime transitório baseado numa fórmula proporcional de cálculo em que relevam as antigas e as novas regras de cálculo;
(f) o estabelecimento de um limite superior ao montante da pensão é justificado, pelo legislador, por razões de justiça social e de equidade contributiva;
g) a pensão fixada nos termos do artigo 101º, n.º 1, é, apesar de tudo, mais favorável do que a que resulta, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002, da aplicação do critério geral do artigo 32º, que tem em consideração toda a carreira contributiva.
Não pode dizer-se, em todo este condicionalismo, que a mutação da ordem jurídica tenha afetado de forma inadmissível as expectativas das pessoas abrangidas por esse novo regime de transição e que essa tenha sido uma alteração legislativa com que, razoavelmente, os destinatários não poderiam contar.
E não pode deixar de reconhecer-se que a limitação do montante da pensão, entendida no quadro mais geral da reforma do sistema de segurança social, se encontra justificada pela necessidade de salvaguardar interesses constitucionalmente protegidos que devem considerar-se prevalecentes, como o princípio da justiça intergeracional e o princípio da sustentabilidade.
Não assume particular relevo, neste contexto, a circunstância de o Decreto-Lei n.º 327/93, ao pretender efetivar o direito à segurança social dos membros dos órgãos estatutários das pessoas coletivas, ter vindo a permitir que estes pudessem optar pelo pagamento de contribuições com base no valor real das respetivas remunerações (artigo 11º).
Na verdade, os titulares de órgãos das pessoas coletivas estavam dispensados de contribuir para a segurança social em função das remunerações efetivamente auferidas, podendo limitar-se a satisfazer a sua obrigação contributiva tomando como base de incidência um limite mínimo correspondente ao valor da remuneração mínima mensal mais elevada garantida por lei à generalidade dos trabalhadores e um limite máximo igual a 12 vezes o valor dessa mesma remuneração mínima (artigo 9º, n.º 1). No entanto, essa limitação desaparecia por livre opção dos interessados, desde que exercida até aos 55 anos, permitindo-se que procedessem ao pagamento de contribuições com base no valor real das remunerações na fase final da sua atividade profissional (artigo 11º).
Essas pessoas podiam assim beneficiar de um teto remuneratório durante grande parte da carreira contributiva, podendo mesmo efetuar descontos para a segurança social por referência à remuneração mínima legalmente permitida, e aumentar exponencialmente as suas contribuições no limiar da entrada no período relevante para o cálculo da pensão, segundo o regime então vigente, por forma a obterem uma pensão mais elevada (que seria calculada com base nos melhores 10 anos dos últimos 15 da carreira contributiva).
Independentemente das situações de manipulação deliberada do cálculo do montante da pensão, que a lei objetivamente potenciava, o regime legal permitia a uma categoria de contribuintes obter pensões de valor elevado que não tinham correspondência com os rendimentos médios declarados ao longo da carreira contributiva.
Em todo o caso, importa notar que a fórmula de cálculo da pensão aplicável a esses beneficiários, segundo o novo regime, é mais favorável que a que resulta da aplicação do critério geral, visto que permite que uma parcela da pensão seja ainda apurada em função dos últimos anos da carreira contributiva. E, por outro lado, o limite superior da pensão imposto pelo artigo 101º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007 tem um efeito corretivo, destinando-se a impedir que a ponderação da parcela da pensão que deverá ser calculada segundo as antigas regras conduza a um valor desproporcionado, por virtude da concentração de contribuições mais elevadas nos últimos anos da atividade profissional, não sendo já aplicável, por força das exceções previstas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 101º, nas situações em que se efetuaram descontos elevados durante toda a carreira contributiva ou houve uma regressão do volume das contribuições na fase final da atividade profissional.
Sendo certo que os titulares de órgãos de pessoas coletivas beneficiavam de um regime privilegiado, e de sinal diametralmente oposto às exigências da sustentabilidade do sistema, não é possível afirmar que seria expectável, contra toda a evidência, a continuidade, no futuro, desse regime.
Para além de que não estamos aqui perante quaisquer direitos adquiridos mas meros direitos em formação, relativamente aos quais o legislador apenas estava vinculado a estabelecer um regime transitório que, com respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitisse relevar os períodos contributivos cumpridos ao abrigo da legislação anterior.

A norma do artigo 101º, n.º 1, não viola, por conseguinte, o princípio da proteção da confiança.»
Resta referir, em termos similares ao que se disse no Acórdão n.º 423/2016, que o nº 1 do artigo 101.º do Decreto-Lei nº 187/2007, não impede a atribuição de pensão de valor superior a 12 vezes o IAS, sempre que toda a carreira contributiva do beneficiário seja uniforme e toda ela integre descontos sobre remunerações consistentemente elevadas. Com efeito, a norma sindicada não impõe um limite absoluto ao montante das pensões, permitindo antes, através das exceções contempladas nos n.ºs 2 e 3 do mesmo artigo 101.º artigo, que a parcela da pensão que deva ser calculada pelas regras do Decreto-Lei n.º 329/93 (a parcela P1) possa ultrapassar 12 vezes o IAS quando seja inferior à parcela que resulta da aplicação das regras do Decreto-Lei n.º 187/2007 (parcela P2), e que, ainda, a pensão seja calculada segundo o critério geral do artigo 32.º, quando ambos os valores (P1 e P2) excedam o limite de 12 vezes o IAS.
10. Também no que se refere à pretendida violação do princípio da proporcionalidade, o recorrente não aduz argumentos inovadores relativamente à apreciação constante do Acórdão nº 188/2009 (para os quais remete o Acórdão nº 423/2016), com a qual se concorda e para cujos fundamentos se remete.

Mesmo que se considere que a medida afeta um número reduzido de beneficiários, não se pode, a partir de um tal dado, considerar que o seu efeito económico é «praticamente nulo», tanto mais que a norma obedece e concretiza o princípio de contributividade em que assenta todo o sistema desde a Lei de Bases de 2002. Na expressão do Acórdão n.º 423/2016:

«O limite constante da norma posta em crise mostra-se necessário, adequado e proporcionado para garantir os interesses de moralização do sistema e de sustentabilidade do sistema de segurança social, sem perder de vista as possibilidades de justa correção do montante da pensão abertas pelo n.º 2 e pelo n.º 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 e o equilíbrio de interesses realizado na fórmula do artigo 33.º do mesmo diploma. É, aliás, no conjunto destas normas modeladoras do regime que se deve procurar um sentido de proporcionalidade, e não, de forma isolada, em função do resultado de redução que o Recorrente procura apresentar como produto singelo da norma, como se do sistema não resultasse, como efetivamente resulta, a consideração de toda a carreira contributiva.»

11. No plano da igualdade, considera o recorrente que a solução normativa do nº 1 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007 comporta tratamento discriminatório dos beneficiários cuja parcela P1 seja superior a 12 vezes o IAS face aos demais e, ainda, por o atingir quando se encontrava «a poucos meses da idade de reforma».
Porém, como repetidamente assinalado pelo Tribunal, o princípio da igualdade não opera diacronicamente, mostrando-se a medida, na definição do grupo de pessoas afetados pelo referido limite, inteiramente justificada pelas razões de interesse público a que se encontra adstrita:
«É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade. Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (Acórdãos n.[SUP]os[/SUP] 34/86, 43/88 e 309/93, [...], e, em matéria de sucessão de regimes legais de pensões, os Acórdãos n.[SUP]os[/SUP] 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08). (...) Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção apenas pode ser realizada através do princípio da proteção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, REIS NOVAIS, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais - o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10).
[...]
É patente, porém, que a delimitação do campo subjetivo de aplicação da fórmula proporcional do cálculo do montante das pensões, bem como do limite superior do valor da pensão, apenas por referência aos beneficiários inscritos até 31 de Dezembro de 2001 não é, de nenhum modo, uma medida arbitrária.
O novo critério do cálculo das pensões, tomando por base os rendimentos de trabalho revalorizados de toda a carreira contributiva, foi estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de Fevereiro, para produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2002. E esse diploma passou, desde logo, a prever um regime de transição para os interessados que a essa data se encontrassem já inscritos no regime de segurança social, de modo a tutelar os direitos em formação, e que permitia, na prática, que continuassem a ser aplicadas, quando mais favoráveis, as regras de cálculo do Decreto-Lei n.º 329/93 (artigos 12º e 13º).
O Decreto-Lei n.º 187/2007, no ponto em que tinha como objetivo a aceleração do período de passagem à nova fórmula de cálculo e a introdução de um limite às pensões mais elevadas, não poderia deixar de incidir sobre o universo de contribuintes que se encontravam abrangidos pelo regime transitório do anterior diploma - os inscritos até 31 de Dezembro de 2001 - , visto que todos os demais beneficiários, tendo efetuado a sua inscrição no sistema previdencial posteriormente a essa data, e, portanto, já na vigência do novo regime de cálculo das pensões instituído pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, estavam já sujeitos ao regime geral decorrente deste diploma.
Por outro lado, através da segmentação dos períodos de transição, aplicando cálculos com diferentes modulações para os que iniciem a pensão até 31 de Dezembro de 2016 ou após essa data, o legislador mais não pretendeu, em ordem ao objetivo traçado, do que assegurar que a parcela da pensão que deverá ser calculada segundo as novas regras (P2) venha a assumir proporcionalmente um maior peso relativo na média ponderada das duas fórmulas de cálculo.
Como logo se entrevê, não faz qualquer sentido pretender que a limitação do montante da pensão (que integra o regime transitório aplicável aos inscritos até 31 de Dezembro de 2001) devesse ser genericamente prevista para todos os beneficiários.
Por um lado, a aplicação de um fator corretivo do limite da pensão só tem cabimento em relação àqueles que, por se encontrarem abrangidos pelo regime de transição, beneficiam ainda da aplicação parcial do regime de cálculo, mais favorável, do Decreto-Lei n.º 329/93, e que propiciava, especialmente em relação aos titulares de órgãos de pessoas coletivas (que estavam dispensados de qualquer limite contributivo), a obtenção de pensões muito elevadas.
Por outro lado, o novo critério de cálculo das pensões, baseado no princípio da contributividade e justificado por razões de sustentabilidade financeira do sistema, aplicável integralmente aos beneficiários inscritos a partir de 1 de Janeiro de 2002, integra ele próprio já mecanismos de contenção do valor da pensão, quer através da ponderação das remunerações auferidas durante toda a carreira contributiva (artigo 28º), quer por via da aplicação de taxas de formação regressivas para os níveis remuneratórios mais elevados (artigo 32º), quer ainda pela introdução de um fator de sustentabilidade relacionado com o indicador de esperança média de vida (artigo 35º).

Acresce que através do regime previsto no artigo 33º, o legislador prolongou o período de transição para além do limite temporal de 31 de Dezembro de 2016 (que era estipulado no Decreto-Lei n.º 35/2002) para, mediante uma diferenciação de fórmulas de cálculo por referência a essa data, assegurar uma progressiva e gradual aproximação do montante da pensão daquele que resultaria da aplicação das novas regras de cálculo.

E, desse modo, garante a aplicação de um princípio de proporcionalidade, salvaguardando de forma mais intensa as expectativas daqueles que se encontram mais próximos da situação de reforma.» (Acórdão nº 188/2009).
Não há, por conseguinte, qualquer motivo para considerar verificada a violação do princípio da igualdade, nem, diga-se, de qualquer outro parâmetro de constitucionalidade.

12. Passemos, agora, a apreciar a argumentação que o recorrente avança em defesa do invocado vicio de ilegalidade.
Embora referida ao disposto nos artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, a questão assenta na mesma ordem de razões da questão de constitucionalidade, pois radica na afirmação de violação do princípio da proporcionalidade e tem implícito o mesmo questionamento sobre o respeito pelo princípio da contributividade. Depõem nesse sentido as repetidas menções à duração da carreira contributiva e a ênfase conferida à afirmação a que não é dado o devido relevo aos «períodos de carreira contributiva cumpridos ao abrigo da legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes». Valem, pois, também no plano da legalidade, o que se disse sobre o respeito por esses dois princípios.

Dispõem os artigos 100.º e 101.º da Lei de Bases da Segurança Social:
Artigo 100.º
Salvaguarda dos direitos adquiridos e em formação
O desenvolvimento e a regulamentação da presente lei não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação.

 

[santos2206]

[...]

Artigo 101.º

Regime transitório de cálculo das pensões

Sem prejuízo do disposto no nº 4 do artigo 63º, deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões, e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário.
Note-se que, no requerimento de interposição de recurso, o recorrente invocou ainda os artigos 20.º (princípio da tutela dos direitos adquiridos e dos direitos em formação), 66.º (direitos adquiridos e em formação) e 63.º, nº 1 (onde se estipula a adaptação gradual do quadro legal das pensões aos novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a maior equidade e justiça social na sua concretização), todos da Lei de Bases da Segurança Social, aos quais, porém, é feita qualquer menção nas alegações. E, na verdade, não se vê que tais disposições assumam relevo paramétrico autónomo, face à salvaguarda de direitos adquiridos consagrada no artigo 100.º do diploma. A norma transitória do artigo 100.º concretiza o princípio da preservação dos direitos adquiridos e em formação, acolhido no artigo 20.º, encontrando no artigo 101.º regulação específica quanto ao cálculo das pensões.

Ora, mostra-se claro que a normação contida no 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, conjugada com o disposto nos artigos 33.º e 34.º do mesmo diploma, não ofende tais critérios legais.
Com efeito, os descontos realizados em períodos anteriores são relevados nos termos dos artigos 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, mormente no que se refere à parcela P2, que não é atingida pelo limite de 12 IAS estatuído pela norma em pauta. A que acrescem, nos termos já repetidamente salientados, as exceções contempladas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, conciliando os interesses - individuais e coletivos - em presença.

Como se concluiu no Acórdão n.º 423/2016:

«O artigo 101.º da Lei de Bases da Segurança Social prevê que, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 63.º, deve fazer-se relevar, no cálculo das pensões e com respeito pelo princípio da proporcionalidade, os períodos da carreira contributiva cumpridos ao abrigo de legislação anterior, bem como as regras de determinação das pensões então vigentes, quando aplicáveis à situação do beneficiário.

Do exposto até ao momento resulta evidente que esta norma não resulta violada pelo disposto no artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007.
Os descontos realizados em períodos anteriores relevam, no caso do Recorrente, por aplicação do disposto nos artigos 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, já que o limite se aplica unicamente a P1 e não a P2. Trata-se - como resulta da transcrição constante do ponto antecedente - de cálculo através da fórmula proporcional, em que releva uma parcela que é ainda apurada segundo o critério do Decreto-lei n.º 329/93, "[...] mais favorável do que aquele que resulta da aplicação das regras gerais do artigo 32.º, em que se tem em linha de conta, para efeito do cálculo do montante da pensão, as contribuições de toda a carreira contributiva".
O Recorrente sustenta que a aplicação do artigo 33.º "[...] suprime o resultado da ponderação proporcional [...]" imposto pelo artigo 101.º da Lei de Bases, afirmação que não se afigura correta. Não só o limite atinge unicamente P1, como, ainda, a forma de cálculo tem em conta os anos de descontos ao abrigo dos diferentes regimes e, por fim, estão previstas exceções nos números 2 e 3 do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, precisamente para assegurar o pagamento de pensões, ainda que P1 possa ter valor superior a 12x o IAS, desde que espelhando de uma forma uniforme a carreira contributiva do beneficiário.
Como já se analisou e concluiu, trata-se de um regime que concilia interesses - individuais e coletivos - muito diferentes, ou mesmo antagónicos, com integral respeito pelo princípio da proporcionalidade e, acima de tudo, concedendo adequada relevância a toda a carreira contributiva.
Não pode, pois, afirmar-se que tal regime viole o disposto no artigo 101.º da Lei de Bases do Sistema da Segurança Social.
Pelas mesmas razões, também não resulta violada a previsão do artigo 100.º do mesmo diploma, nos termos do qual o seu desenvolvimento e a sua regulamentação não prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislação anterior, nem os quantitativos de pensões que resultem de remunerações registadas na vigência daquela legislação.»
Temos, assim, que a norma impugnada também não padece de ilegalidade, por ofensa à Lei de Bases da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, mormente aos seus artigos 100.º e 101.º.

[h=3]III. Decisão
[/h]13. Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional, nem ilegal a norma resultante do artigo 101.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio.
b) Condenar o recorrente nas custas pelo decaimento no recurso, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 14 de março de 2018 - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Manuel da Costa Andrade

[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereço URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20180155.html ]